[이만열칼럼] ‘판문점 선언’의 역사적 위치를 살핀다

2018년 4월 27일 남북정상회담에서 채택한 ‘판문점 선언’은 한반도의 휴(정)전 상태를 종전 및 평화체제로 만들고, 20여 년 이상 끌어오던 핵 문제를 ‘완전한 비핵화’로 약속하며, 남북의 군사충돌을 예방하고 경제 사회 문화의 교류협력을 강화하자는 합의를 담았다. 이 선언이 실천되면 한반도는 물론 동북아지형에도 큰 변화를 가져올 것이며, 세계사적으로는 2차대전과 냉전체제의 산물이 마지막으로 청산되는 결과를 가져올 것으로 기대한다. 이 선언의 정확한 이름은 “한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점 선언”이다.

이 선언은, 1948년 남북이 분단된 이래 두 정부가 무릎을 맞대고 합의하여 공동으로 발표한 최초의 선언인 ‘7·4 남북공동성명’(1972년)에서 기산하면 46년 만에 발표된 것이다. 그 뒤 한반도 문제 및 통일 문제와 관련하여, 남북은 독자적으로는 많은 성명을 발표하였으나 공동명의로 발표한 것은 ‘판문점 선언’까지 6개뿐이다. ‘판문점 선언’에 앞서 발표된 이 5개의 공동선언을 먼저 개괄적으로 소개하고, 그것이 역사적으로 ‘판문점 선언’과 어떤 관계에 있는지를 살펴보겠다.

1. ‘7·4남북공동성명’(1972.7.4)
분단 이후 남북이 최초로 합의하여 발표한 공동성명이다. 6·25 한국전쟁 이후 남북은 각각 상대방에 대해 적대정책을 쓰면서 통일문제를 논의하지 않았다. 1953년 휴전 이후 이승만은 북진멸공통일을 주장해 왔고 북은 적화통일노선을 추구해 왔다. 1961년 박정희의 군사쿠데타 이후도 마찬가지였다. 1969년 닉슨 독트린이 발표되고 미국의 아시아 정책에 변화가 왔다. 미국은 1971년 핑퐁외교로 중국과의 교류를 시작했고, 이듬해 2월에는 닉슨이 중국을 방문, ‘상하이 공동성명’을 발표하기에 이르렀다. 미·중 사이의 이 같은 해빙 무드와 베트남전 전개양상은 한반도 정세에도 영향을 미쳐 ‘7.4남북공동선언’에 이르게 되었다. 한국 전쟁 이후 남북은 소득격차가 많이 벌어졌는데 1970년대에 들어서서 남북의 국민소득이 거의 균형을 이룬 것도 대화에 이르게 한 계기가 되었다.

이 공동성명에서 가장 중요한 것은 남북이 처음으로 ‘자주·평화·민족대단결’의 통일 원칙을 확인했다는 것이다. 이 통일원칙은 그 뒤 남북 사이에 통일문제를 논의할 때 자주 거론되었다. ‘7·4 공동선언’에는 남북 사이의 긴장완화와 신뢰회복, 민족적 연계회복, 남북적십자회담 적극협조, 군사적 돌발사고 예방, 남북조절위원회 설치 등을 명시해 놓고 있다. 그러나 이 선언은 남북의 독재자들이 자신의 권력을 강화하는 데에 이용하였다는 비난을 면치 못하게 되었다. 남은 유신체제를, 북은 사회주의헌법을 선포했기 때문이다.

2. ‘남북 사이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 기본합의서’(1991.12.13)
남북이 상대방의 체제를 인정한 상태에서 체결한 것이다. 1980년대에 들어 인권민주화운동을 통일운동으로 전진시킨 한국기독교계는 1988년 2월 29일 한국기독교교회협의회(NCCK)를 중심으로 ‘민족의 통일과 평화에 관한 기독교회 선언’을 발표, 큰 충격을 던졌다. 이에 자극받은 노태우 정권은 그 해 ‘7·7 선언’(‘민족자존과 통일 번영을 위한 대통령 특별선언’)을 발표하여, 남북 동포의 상호교류 및 해외동포의 남북 자유왕래 개방, 남북교역 문호개방, 남북 간의 대결외교 종결, 북한의 대미·일 관계 개선 협조 등 북한과의 새로운 관계를 모색했다. 한편 1990년 독일 통일과 동구권의 붕괴․소련의 해체 등 사회주의권의 급속한 변화가 일어나자 사회주의권의 지원을 받고 있던 북한이 큰 위협을 느끼게 되었다. 이런 상황에서 1990년 9월 5일부터 남북총리를 단장으로 하는 제1차 남북고위급 회담이 개최되었고, 1991년 9월, 남북한은 각각 유엔에 회원국으로 가입하게 되면서 이 이 합의가 도출되었다.

이 합의서는 한반도의 통일을 위해 ‘7·4 남북공동성명’에서 천명한 조국통일 3대원칙을 재확인하고, 정치 군사적 대결상태를 해소하여 민족적 화해를 이룩하며, 무력에 의한 침략과 충돌을 막고 긴장 완화와 평화를 보장하며, 다각적인 교류·협력을 실현하여 민족공동의 이익과 번영을 도모하도록 하며, 쌍방의 관계가 나라와 나라 사이의 관계가 아닌 특수관계라는 것을 인정하고, 평화 통일을 성취하기 위한 공동의 노력을 경주할 것을 다짐하는 내용을 담았다. 4장 25개 조로 된 본문과, ‘남북화해․남북불가침․남북교류협력’의 이행을 위한 3부속합의서로 구성되어 있는 이 기본합의서는 다음에서 언급될 ‘한반도의 비핵화에 관한 공동선언’과 함께 그 이듬해 1992년 2월 18일 정식으로 효력을 발생하게 되었다.

3. ‘한반도의 비핵화에 관한 공동선언’(1991,12.31 가서명, 1992.1.31 체결, 1992.2.19 ‘제6차 고위급회담’에서 ‘남북기본합의서’와 함께 발효)
앞서 ‘남북 사이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 기본합의서’와 함께 진행된 것으로, 북한의 핵개발을 방지하고 남한에 배치된 전술핵에 대한 우려를 불식하기 위해 논의, 합의한 것이다. 이 공동선언은, 남북은 핵무기를 생산치 않고, 핵에너지를 평화적 목적에만 사용하며, 핵재처리시설 등을 보유치 않고, 한반도의 비핵화를 검증하기 위해 남북핵통제공동위원회를 구성, 사찰한다는 등 6개항으로 되어있다. 이 공동선언으로 그 뒤 국제원자력기구와의 핵안정협정 서명과 국제핵사찰을 수용케 하는 계기가 되었다. 그러나 1990년대에 들어 남의 중국․러시아, 북의 미국․일본에 대한 교차외교가 공통적으로 이뤄지지 않은 데다가, 남북한의 경제적 격차가 심해지자 북한은 재래식 무기에 의존하는 것은 한계가 있다고 보고 비대칭적 군사력 개발을 모색, NPT를 탈퇴하고 핵개발에 나서 제1차 핵위기를 불러오게 되었다.

우리는 앞에서 1972년 ‘7·4 남북공동선언’부터 1991년의 ‘남북기본합의서’와 ‘한반도 비핵화 공동선언’까지 보았다. 여기서 주목되는 것은 노태우 정권이 수행한 대북 및 북방정책이다. 노 정권은 1990년 전후하여 사회주의권이 붕괴될 때 남북 간의 중요한 공동선언들을 끌어냈을 뿐만 아니라 1988년 ‘7·7선언’의 연장선상에서 북방정책을 감행하여 중국, 러시아와 국교를 수립했다. 이 때 북한도 미국·일본과 국교수립에 성공했다면, 핵개발의 유혹을 덜 받았을 것이다. 그러나 미국과 일본은 북한과의 수교를 거부했고 북한은 그 반발로 핵개발에 나섰다. 이게 ‘40년 가까이 지속된 북핵 문제의 배경이자 본질’이라고 지적되기도 한다.

1990년대 중반, 제1차 북핵 위기에 직면한 한반도는 전쟁 일보 직전까지 이르게 되었다. 카터 전 미국 대통령의 중재로 김영삼·김일성 남북정상회담이 마련되었지만 1994년 7월 8일 김일성의 사망으로 무산되었고, 이어서 1994년 10월 21일에는 제네바에서 ‘북한과 미국 간의 핵무기 개발에 관한 특별계약’이 타결되어 북핵 문제는 일단 가라앉았다. 그 뒤 1997년 외환위기로 IMF 사태가 몰려왔고 정권교체가 이뤄졌다.

4. ‘6·15 남북공동선언문’(2000.6.15.)
1998년 정권교체를 이룬 김대중 대통령이 햇볕정책을 추구하면서 평양을 방문, 김정일 국방위원장과 합의한 선언문이다. 1991~92년의 ‘남북기본합의서’와 ‘비핵화 공동선언’이 있었지만, 남북관계는 패러다임 전환의 새로운 돌파구가 필요했다. 바로 ‘햇볕정책’이다. 전문 5개 항으로 된 이 공동선언은 친척방문단 교환과 비전향장기수 문제, 사회 문화 분야의 교류의 활성화 및 김정일 위원장의 서울방문 등의 합의를 명시했다. 중요한 것은 제2항의 “남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합제안과 북측의 낮은 연방제안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다.”는 것으로, 이는 통일을 지향하는 새로운 공간을 마련한 것으로 평가되고 있다.

5. ‘남북관계 발전과 평화번영을 위한 선언’(일명 ‘10.4선언’, 2007.10.4.)
노무현 대통령이 2007년 10월 초 평양을 방문, 김정일 국방위원장과 합의하여 발표한 공동선언이다. 2006년 10월 9일 북한이 1차 핵실험을 단행한 후 국제사회의 긴장이 고조된 상태에서 남북 정상이 평양에서 합의·발표한 것이다. 선언의 내용은 전문과 8개 항으로 되어있는데, 각 항마다 구체적인 실천 사항들이 나열되어 있다. 이 선언은 정전체제의 종식과 항구적인 평화체제의 구축을 강조하고 경제협력과 관련, 서해평화협력 특별지대 설치와 공동어로수역 설정, 경의선 철도와 평양~개성 간 고속도로 공동이용 등 남북이 협력할 수 있는 구체적인 사항들을 나열해 놓았다. 그러나 이 선언은 노무현 대통령 임기 5개월을 남겨 놓은 때에 이뤄져 그 실천동력을 얻기 어려웠고, 정권이 바뀌자 후임 정권은 이를 전혀 실천하지 않았다.

6. ‘한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점 선언’(‘판문점 선언’, 2018.4.27.)
발표된 기존의 선언들을 총화한 데다 새로운 것을 추가하는 형태로 문재인 대통령과 김정은 국무위원장 사이에 이뤄졌다. 전문과 3개 조 13개 항의 실천내용을 구체화한 이 선언은 남북관계의 개선과 공동번영·자주통일의 미래를 앞당기기 위한 노력, 한반도의 군사적 긴장상태 완화와 전쟁위험을 실질적으로 해소하는 문제, 한반도의 항구적 평화체제 구축을 위한 협력 등을 아주 세부적으로 지적했으며, 문재인 대통령의 2018년 가을, 평양방문도 약속하고 있다.

‘판문점 선언’의 핵심 골자는, 한반도의 완전 비핵화, 정전체제의 평화체제로의 전환, 그리고 한반도의 군사적 긴장 완화와 교류협력 증진, 세 가지로 요약할 수 있다. 이 세 가지는 ‘판문점 선언’ 이전의 공동성명들에서 거의 언급된 바 있으나, 핵 문제에서 ‘완전한 비핵화’로 명시한 점은 질적인 차이가 있다. 위에서 지적한 세 가지 중 한반도의 군사적 긴장 완화와 교류협력 증진은 남북관계에서 적용되어야 할 문제이지만, 핵문제는 ‘제네바 협의’와 6자회담 등에서 보였듯이 남북 사이의 문제일 수만은 없었는데 북의 ‘완전한 비핵화’를 명기한 것은 세계사적 의의가 있다. 또 ‘정전체제’를 ‘평화체제’로 전환하는 문제도, 앞에서 지적한 바와 같이, 제2차대전 및 냉전체제의 유물을 가장 늦게 종식시킨다는 점에서 그 세계사적 의미가 있다고 할 것이다. 그런 점에서 ‘판문점 선언’은 한반도의 평화와 통일의 문제뿐만 아니라 세계사적으로도 높이 평가할 수 있을 것이다.

‘판문점 선언’은 그 앞의 선언들과 비교해 볼 때, 한반도의 통일과 남북관계의 큰 원칙을 제시한 점에서는 ‘7·4 공동선언’(1972)과 ‘6·15 남북공동선언문’(2000)을 참조하고, 남북관계 개선책을 구체적으로 지적한 점에서는 ‘남북 사이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 기본합의서’(1991)와 ‘남북관계 발전과 평화번영을 위한 선언’(2007)의 내용을 답습한 것으로 보인다. 이는 ‘판문점 선언’이 갑작스럽게 나타난 것이 아니라 그 이전에 발표된 여러 공동선언들의 정신과 실천사항을 녹이고 온축시켜 작성했다는 뜻이다. 특히 ‘남북 사이의 화해와 불가침 및 교류협력에 관한 기본합의서’(1991)가 그 뒤의 ‘10·4선언’(2007)과 ‘판문점 선언’에 큰 영향을 미쳤음을 알 수 있다. ‘판문점 선언’에서 제시한 남북관계 개선을 위한 구체적 실천방안 중, 서해 ‘평화수역’ 문제나 ‘남북철도 연결’ 문제 등은 ‘10·4선언’에서 이미 거론되었던 것이다.

이렇게 볼 때 한반도 남북관계 및 통일 운동사에서 그 가치가 돋보이는 ‘판문점 선언’은 그 앞에 발표된 여러 공동선언들을 온축·여과시키는 과정에서 작성된 역사적 산물임을 알 수 있다. ‘판문점 선언’을 발표하면서 문재인 대통령은 이 선언은 “한반도의 비핵화와 항구적 평화, 민족 공동번영과 통일의 길로 향하는 흔들리지 않는 이정표”라고 했고, 김정은 국무위원장은 “위대한 역사는 … 그 시대 인간들의 성실한 노력과 뜨거운 숨결”로 이뤄지며 “그 길에는 외풍과 역풍도 있을 수 있고 좌절과 시련도 있을 수 있다”고 했다. ‘판문점 선언’이 외풍과 역풍, 좌절과 시련을 극복하고 한반도의 비핵화와 평화, 공동번영과 통일을 완수토록 하는 것은 남북·해외의 우리 8천만 민족 책임임을 다시 통감한다.

글쓴이 / 이만열
· 숙명여대 명예교수 /  · 사학자(전 국사편찬위원장)

· 저서
〈한국기독교와 민족의식〉 지식산업사, 2014
〈감히 말하는 자가 없었다〉 지식산업사, 2010
〈역사의 중심은 나다〉 현암사, 2007
〈한국 근현대 역사학의 흐름〉 푸른역사, 2007
〈역사에 살아있는 그리스도인〉 한국기독교역사연구소, 2003
〈한국기독교의료사〉아카넷, 2003
〈우리 역사 5천년을 어떻게 볼 것인가〉 바다출판사, 2000
〈단채 신채호의 역사학 연구〉 문학과지성사, 1990
〈한국 기독교 수용사 연구 〉 두레시대, 1998

<2018.5.11, 5.18> 다산연구소
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